陈科霖专栏:“撤县设区”热，尚需“冷思考”

预测专家

临近年末，成都、重庆、昆明、西安等大城市纷纷调整行政区划，掀起了一波“撤县设区”的小高潮。近年以来，大城市“撤县设区”热的现象正在成为社会所关注的热点话题。在新的一轮“撤县设区”热背后，究竟隐藏着一幅怎样的图景，值得我们去做一番“冷思考”。

自秦始皇一统天下之后，郡县制成为了中华帝国一贯的政治制度，“县”作为国家政治的最小细胞，始终是国家治理的基石。改革开放以来，随着城市化的迅猛推进，在一些大城市率先开展了“撤县设区”的改革，不少城市正在成为“无县市”———自深圳于1993年撤销宝安县，率先“无县化”后，厦门、武汉、珠海、佛山、南京、广州、北京、天津相继通过“撤县设区”实现了“无县化”，加之1988年初升格后实行“市直管镇”的东莞、中山两市，以及不设区的嘉峪关、三沙和儋州三市，目前已有14个地级以上城市迈入“无县时代”。

不难看出，“无县”市多集中于大城市，特别是珠三角六市，已经连片“无县”化。近年来，随着“撤县设区”的不断推进，广东省在全国百强县中的席位日渐下降，也引发了社会公众的相关讨论———为什么地方政府如此热衷于“撤县设区”？在笔者看来，近年来掀起的“撤县设区”潮，可能是出于地方官员的如下冲动：

财政冲动当属首位。随着分税制改革的落实与财政省管县的推进，大城市在推进城市建设与发展方面的财源捉襟见肘，而城市周边的县域财政处于省直管状态，如果这块“肥肉”能够通过撤县设区的方式“进嘴”，无疑是对大城市中心区发展的重要财力支撑；

资源冲动不容忽视。县域的城市规划与土地指标是相对独立的，而“撤县设区”后，城市规划与土地指标将进入市域范围内统筹考虑，大城市中心区对城市规划与土地指标的急切需求进一步导致了“撤县设区”潮的兴起；

政绩冲动才是根本。撤县设区后，对区域的绩效考核将从农业为主转向对二、三产业的考核，由于二、三产业的经济附加值高，官员由此更容易获得显而易见的考核“政绩”，这无疑对于地方官员具有极大的诱惑力。

无论是财政冲动，还是资源冲动，抑或是政绩冲动，都掩盖不了大城市发展与农地资源间存在紧张关系的事实。理想的城市发展模式应当是在做大做强中心城区的同时，尽可能多地保留县域，进而实现城乡发展差异与均衡的共存。因此有必要对撤县设区改革做一番检视。

撤县设区的过程是不可逆的。在当前的主流城市化模式下，撤县设区意味着要将原有的县域通过大规模的土地开发来建设大城市周边的“新区”———而这种土地开发模式往往是不可逆的。与其在将来花费更大的成本去将已建成的开发区还原为耕地，不如将既有的土地做集约式的利用与开发。在这一点上，我们应当向香港和新加坡这样的城市学习，而非一味追求对周边县域宝贵农田的索取。

目前大城市市区的功能定位与发展边界并不明确。我国大城市常常陷入“摊大饼”式的无序低效城市拓展模式之中。从世界的经验来看，大城市的集约式发展有利于解决诸如钟摆交通、道路拥堵、垃圾围城等一系列“城市病”。城市的本质在于要素的集聚，低集聚的发展模式并非城市的理想状态。当前我国部分大城市出现的主城核心区与周边功能区难以融合的现象恰恰说明，我国大城市市区的功能定位与发展边界亟须有序化、明晰化、科学化。

做大做强中心城市，应当有计划地逐步进行。摒弃“贪大求全”的政绩思维，才是遏制“撤县设区”潮的治本之策。“心急吃不了热豆腐”，如果用一道大餐来描绘笔者所期盼的中心城市的未来，那么———大城市不应将县域视作一道“白切鸡”，县域也不应将改区当做“蚂蚁上树”；撤县设区既不是“姜撞奶”，又要避免炒出“回锅肉”，而应当做一道大城市中心区与远郊区和谐发展的“夫妻肺片”。

(作者系浙江大学公共管理学院博士研究生

胡杨树

大城市不应将县域视作一道“白切鸡”，县域也不应将改区当做“蚂蚁上树”；撤县设区既不是“姜撞奶”，又要避免炒出“回锅肉”，而应当做一道大城市中心区与远郊区和谐发展的“夫妻肺片”。