重复申请所需信息理由正当时行政机关应当公开

龙庆王爷

                 重复申请所需信息理由正当时行政机关应当公开


        2016年6月15日，我向盐城市亭湖区人民政府申请以下信息公开，即“亭湖区政府办于2003年1月25日签订的转让城区招待所房屋所有权和土地使用权给盐城市路桥建设工程有限公司的协议”。我在“所需信息的用途”中明确：“2016年6月15日，盐城市人民政府向申请人送达你机关形成于2016年4月上旬有关城区招待所转让的《情况说明》，知道亭湖区政府办曾于2003年1月25日与路桥公司签订转让协议一份，申请人不知此协议具体内容，作为出资人认为有权利获得。”2016年7月5日，亭湖区人民政府作出2016020号《政府信息公开告知书》，文称：““根据《国务院办公厅关于施行中华人民共和国政府信息公开条例》若干问题的意见》第十三条规定，对于同一申请人向同一行政机关就同一内容反复提出公开申请的，行政机关可以不重复答复……（理由）经审查，我办于2016年3月25日收到您申请公开关于该协议的邮件，并在规定期限内对申请内容进行了答复。（决定）故对于您申请公开的……信息，本机关不再重复答复。”
　　笔者在《亭湖政府认为转让协议是工会总结信息重复申请》一文中主张，亭湖区人民政府在3月25日收到过一份信息公开申请是事实，对所收到的该申请给予了书面答复也是事实，但是，不存在对3月25日收到的申请作出了涉及转让协议的答复的事实。拟制6月15日申请是3月29日申请的重复申请成立，也改变不了告知6月15日申请是3月25日申请的重复申请的告知违背事实的结论。亭湖区人民政府错误理解了《国务院办公厅关于施行政府信息公开条例若干问题的意见》的第十三条规定，该条规定一是为了防止申请人滥用申请权利，以相同的用途申请相同的内容；二是可以不重复答复，而不是应当不重复答复。重复提出信息内容同一的信息公开申请，有正当理由时，行政机关应当依法作出答复。
       亭湖区人民政府决定不重复答复，突出了对在先申请已履行了答复的法定职责。故而，第十三条的真实意义是：“对于同一申请人向同一行政机关就同一内容反复提出公开申请的，行政机关（对此前的同一内容的申请已依法作出答复时）可以不重复答复。”这就告诉我们，应从整体上把握条文含义，一要有申请人重复申请的事实，二要有在先申请已答复的事实。

       如果在先申请已作出答复，是否就可以不重复答复呢?答案是未必。如果甲初次申请当面提交于3月1日，要求书面答复，但行政机关不开具收件回执，行政机关在收件后在3月18日作出口头答复，说所申请的信息不属于政府信息。申请人在十五个工作日届满后，因没有证据证明十五个工作日届满即3月22日前提交了相关申请，遂于3月23日又向行政机关快递了一件相同内容的申请，结果在3月30日，被申请人作出了书面告知：依据国办发【2008】36号《意见》第十三条，甲3月23日的申请是3月1日申请的完全重复的申请，本机关不重复答复（注：不重复答复的决定仍需要书面告知）。此时，通常会认为，该行政机关以不重复答复为由拒绝公开相关信息站不住脚。因为它在先没有按要求的形式要求履行法定职责。此时就会发现，重复答复是指针对相同内容的指定的相同形式要求的答复。如果要求公开某政府官员的讲话视频后，再要求公开该官员在讲话视频中阅读的讲话稿，针对相同的信息内容的描述，但公开的方式前者是视频文件，后者是书面文件，则后者不构成对前者的重复申请。

       由此，自然引申出何谓国办发【2008】36号《意见》中被反复提出申请的“同一内容”的推敲。《政府信息公开条例》第二十条规定：“公民、法人或者其他组织依照本条例第十三条规定向行政机关申请获取政府信息的，应当采用书面形式（包括数据电文形式）；采用书面形式确有困难的，申请人可以口头提出，由受理该申请的行政机关代为填写政府信息公开申请。政府信息公开申请应当包括下列内容：（一）申请人的姓名或者名称、联系方式；（二）申请公开的政府信息的内容描述；（三）申请公开的政府信息的形式要求。”这就说明，法定的信息公开申请的“同一内容”，不是专指申请文件中的政府信息的内容描述同一或者没有差别。还包括申请公开的政府信息的形式要求。——这属于形式要求不同阻却同一内容成就的正当理由。
   信息公开申请，顾名思义存在着申请原因或需求用途的说明。国办发【2008】36号《意见》第十四条规定：“行政机关对申请人申请公开与本人生产、生活、科研等特殊需要无关的政府信息，可以不予提供。”因此，申请人在提出申请时有义务告知申请理由，如果不告知申请理由或用途，则行政机关可以不予提供。如果用途不明确或者未说明用途或原因，则行政机关可以作出不予提供的答复。在获得不予提供的答复后，申请人重新提交申请，并详细地说明所需信息与本人的生产、生活、科研等特殊需要有关，原行政机关能否以国办发【2008】第36号《意见》第十三条认为，该申请人再次申请的内容与原申请一致，故而决定予重复答复呢？笔者认为不可以。
       早在2012年8月中旬，我为一位女性网友的解困房层高只有2米维权，向盐城市规划局申请公开与所居小区不相干的大洋新村8幢住宅楼的规划许可等手续。2012年8月17日上午近10时，盐城市规划局书面回复本人：“依据《国务院办公厅关于施行中华人民共和国政府信息公开条例若干问题的意见》（国办发[2008]36号）第十四条规定，行政机关对于申请人申请公开与本人生产、生活、科研等特殊需要无关的政府信息，可以不予提供。同时，经请示市政府信息公开办公室，我局认为您无法提供该信息与您生产、生活、科研等特殊需要有关，故无法向您提供该信息。”我灵机一动，于2012年8月17日下午，我再次提交一份《政府信息公开申请表》给盐城市规划局办公室申主任。我向他介绍：“这份申请与你们已答复的申请所需信息描述完全一致，但申请用途上明确，纯粹为个人学术研究需要索取该幢楼的规划许可、设计与验收手续等，我喜欢公益事业与行政法学研究，现发现大洋新村底层2米高还能办成房产证，想当然猜想肯定有我不知道的政策文件在，所以，我要按图索骥研究这种现象产生的制度背景与公务流程。”申主任哭笑不得：“你还搞学术研究？”我说：“这有什么值得怀疑的，我博客上发表的学术文章多着呢，应足具证明力了！法律研究当然是学术研究范畴，你有什么理由说这不叫科研呢！再说电视报道有农民还造飞机呢，他造飞机你能说不是科研？”

       另一位姓陆的同志插话了：“科研——写出文章来是要发表的啊！”我说：“那是当然，但我没义务以发表向你证明我搞科研是真是假，我搞科研是有可能失败，或者因为我的原因半途而废的。我好象没有义务提供科研一定成功的保证书吧？”最终，盐城市规划局于8月22日向我书面公开“该项目规划许可证编号为94114#”并指引后继续索取相关文件的途径。——这属于强化特殊需要阻却十三条适用的正当理由。

         列举上例是要表明：因关系自身切身利益等原因申请相关政府信息时，与本人生产、生活、科研、学习等特殊需要需要相关的用途的描述，也是所提出公开申请的”内容“的构成。在所需信息的内容描述同一的情况下，原因用途不同、形式要求不同，也不能理解为《意见》第十三条的“同一内容”。还有一种情况，就是行政机关认为申请人提供的证据不足以证明所需信息与其生产、生活等特殊需要相关，在已作出不予公开的答复之后，在申请表内容一字不变附上新的有力证据时，行政机关对该申请也不能以不再重复答复应之。——这属于条件变更阻却十三条适用的正当理由。
       所需信息描述不明确，也是引起重复申请的重要原因。政府信息公开条例第二十一条规定：申请内容不明确的，应当告知申请人作出更改、补充。申请人明确不需要更改或者无法进一步明确时，行政机关可以不予提供相关信息。在书面告知后，申请人对原申请更改、补充后重新提出申请的，行政机关也不能适用国办发【2008】36号《意见》第十三条决定不再重复答复。因此，盖指相同的内容，但描述的明确度不同或缺乏定指性，则对笼统表达的信息的答复，不能作为对具体表达信息答复的重复答复——这属于内容描述明确阻却十三条适用的正当理由。
       回归（2016）苏09行初第199号行政诉讼案件，2016年3月29日提出的信息需求是“公开城区招待所房屋所有权和土地使用权转让给盐城市路桥建设工程有限公司的协议”，用途“是要了解交易的内容及合同主要条款”。此时，申请人不知道协议签订时间与协议条款。在被2016009号告知书驳回请求后，再次提出招待所转让协议的公开申请，通过其他渠道获得2003年3月22日转让协议文本后，我没有理由认为亭湖区人民政府不肯公开的转让协议不是这个文本。因此在4月18日撤回了4月13日提出的转让协议信息需求。2016年6月15日的信息需求相对于3月29日的申请，明确了合同中的甲方及签订时间。在所需信息的用途中则强调：“2016年6月15日，盐城市人民政府向申请人送达你机关形成于2016年4月上旬有关城区招待所转让的《情况说明》，知道你亭湖区政府办曾于2003年1月25日与路桥公司签订转让协议一份。申请人不知此协议具体内容，作为出资人认为有权利获得。”这里，反映我在（2016）盐政行复字第39号行政复议案件中已出现2003年3月22日转让协议信息的基础上的，对于不同版本的新追求。申请公开的信息相对于已掌握的信息具有递进性、更迭性，因而不具有重复性，不能以转让协议称谓的相同，而认为转让协议的内容同一。
       综上所述，国办发【2008】36号《意见》中的“就同一内容反复提出公开申请”，是指“反复提出公开申请”的内容相同，而非所提申请（文件）的“所需信息的内容描述”相同；申请的原因、用途及信息内容描述、信息公开的形式要求均属于申请的内容。在申请原因或用途发生调整，信息内容的描述发生笼统到明确、更加具体的变动时，在相同的信息需求所要求的形式改变时，均不宜以重复申请而拒绝重复答复。是否构成重复申请，应结合申请人的原始申请动机、再次发起申请的原因分析有无正当理由。再次发起的申请，明显是在原申请作出答复后由发生的新情况引起的、符合常情常理的行为，行政机关理应依法作出答复。


                                                                                                     二O一七年元月十五日