复议机关不受理与原行政行为作出人列共同被告

龙庆王爷

               复议机关不受理与原行政行为作出人列共同被告

         2016年10月9日，孙某向盐城市城南新区公安分局提交两份信息公开申请材料，该局办公室主任蔡某接收后拒绝开具登记回执。孙某不服，向盐城市公安局申请行政复议。盐城市公安局于2016年10月19日向孙某寄出作出时间为2016年10月13日的盐公不决字【2016】第7号《不予受理行政复议申请决定书》，文称：“关于你不服盐城市公安局城南新区分局对其政府信息公开申请未开具回执的行政复议申请，经审查，本机关认为：城南新区分局确认于10月9日收到你的申请，并（将）在法定期限内作出答复。你要求确认盐城市公安局城南新区分局未开具回执违法以及责令其补开回执的请求，不属于行政复议受案范围。根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款的规定，决定不予受理你的行政复议申请。”
       孙某不服，于2016年10月24日将盐城市公安局与城南新区公安分局作为共同被告告至盐都区人民法院。案号（2016）苏0903行初453号。11月16日上午，盐都区人民法院宋君与孙某谈话。宋君称：“本院收到孙某诉盐城市公安局、盐城市公安局城南新区分局的诉状，诉讼请求有四项诉讼请求，根据行政诉讼法一事一诉的规定，你的诉状不符合行政案件诉讼要求，现要求你明确你的诉讼请求，和明确你的被告。”孙某的代理人问：“可以咨询一下针对本案，孙某的诉讼请求什么地方违背一事一诉的规定？”宋法官答：“请问原告，是不服市公安局的不予受理决定，还是不服城南新区分局收件不开回执？”孙某的代理人答：“两者都不服。”宋法官说：“在同一案件中不能对两个不同的行政行为提起诉讼，所以，你的诉求违背一事一诉原则。在本案中，你在所不服的两个具体行政行为中，两者择其一。”
       孙某听懂了她的意思，其代理人遂应答：“既然法院认为诉讼请求只能针对一个具体行政行为，那么，在本案中剔除第一项针对盐城市公安局的请求，即：确认其不受理（原告对城南新区公安分局接收信息公开申请材料拒开回执的具体行政行为提起的）行政复议申请违法。并在诉讼请求中撤下第四项。基于诉讼请求中排除了对盐城市公安局主张的诉求，本案被告只列盐城市公安局城南新区分局。”然后，向宋法官索要了办公电话，准备修正起诉状后快递向法院送达。
       与孙某一起出庭后，其代理人对孙某说：“我们暂且不管宋君法官所称453号行政诉讼案件，仅能列一个被告是否合法。但只能选不服的一个行政行为做被告的表述本身，证实盐都区人民法院认为盐城市公安局不予受理的不作为行为也是可诉的；453号案件的诉讼请求已不包括对市公安局不作为的追究，因此，法院不准合，我们就来分，明天单以盐城市公安局为被告，主张在453号案件中割舍的针对其提出的诉讼请求。且看法院如何处理。”
      2016年11月17日上午，我陪孙某向盐都区人民法院提交了落款时间为2016年11月16日的行政起诉状。孙某在起诉状中称：“针对城南新区不开回执的行政诉讼，不包含对市公安局不予受理行政复议申请的行政行为的追究，因此，原告即日另案起诉盐城市公安局。从2016年10月21日收到盐城市公安局不予受理决定的挂号信起，截止单独针对市公安局的起诉，已超出15天。但是原告从453号拿掉被告市公安局只是为了避免不同的行政行为置于同案处理，而是分案处理而已，对市公安局的起诉时间仍应从2016年10月24日起算。如果贵院决定不予受理，请下达不予受理裁定便于原告依法上诉。如果同意受理，建议莫与（2016）苏0903行初453号合并审理，另行安排他人负责审理。”
       立案厅接待人员经向宋君核实，确认453号诉讼请求中取消了针对市公安局的事项后，当即向孙某开具了诉讼材料收件清单，并让孙某现场缴纳了50元诉讼费。因此，得出一个结论：在法定期限内提起行政诉讼，并将作出具体行政行为的机关与复议机关列为共同被告的，因法院引导认为依法只能单列一个被告时，剔除另一被告后，行政相对人在最近时间仍可另行起诉它，人民法院不能以起诉时超出15天起诉期限而不予受理。
       孙某的代理人认为：如果孙某在10月21日后的15天起诉期内，分别起诉城南新区公安分局及盐城市公安局，两案应可合并审理。但是，盐都区人民法院主张被共同列为被告的453号行政诉讼中不应有针对两个具体行政行为的诉讼请求，因此，在行政相对人将拆出的盐城市公安局另行起诉后，人民法院即不可依职权将两案合并审理，加之，原告要求不合并审理的请求，与法院的司法行为具有相因性。
       《行政诉讼法》第二十六条规定：“复议机关在法定期限内未作出复议决定，公民、法人或者其他组织起诉原行政行为的，作出原行政行为的行政机关是被告；起诉复议机关不作为的，复议机关是被告。”法释〔2015〕9号最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释，第三十三条规定：“复议机关不受理复议申请或者在法定期限内不作出复议决定，公民、法人或者其他组织不服，依法向人民法院提起诉讼的，人民法院应当依法受理。”因此，孙某得以盐城市公安局不作为行为对之提起诉讼。       单独起诉两者时，均可作被告是不容置疑的。《行政诉讼法》第二十六条：“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。”即复议机关无论是改变还是维持原行政行为，都可以作被告。法释【2015】9号第六条规定：“行政诉讼法第二十六条第二款规定的“复议机关决定维持原行政行为”，包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外。”这是讲，维持原行政行为的法律内涵中不包括复议申请不符合受理条件或者不属于行政复议审理范围的情形。因此，有人推导出：复议机关不予受理，依法不可以与作出原行政行为的行政机关为共同被告。孙某的代理人认为：这种认识并不正确，不正确的原因是基于获得认识的逻辑推理过程存在错误。      
       决定不予受理时，不能与作出原行政行为的行政机关为共同被告，源于认为复议机关决定不予受理，即属于法释【2015】9号第六条中的“复议申请不符合受理条件为由驳回”的错误认识。《行政复议法实施条例》第四十八条规定：“有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：（二）受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的。”即，复议申请不符合受理条件驳回的情形，立足于复议申请存在过受理的事实。复议机关收到复议申请后直接决定不予受理的，当然不属于”以复议申请不符合受理条件为由驳回"情形，但属于复议机关驳回复议申请的原因或情形之一。因此，法释【2015】9号第六条的内容并未对不予受理情形下，复议机关与作出原行政行为的行政机关是否可为共同被告进行评价。             
       孙某代理人认为：不予受理情形下，复议机关应当与作出原行政行为的行政机关为共同被告。盐城市公安局如果业已受理，发现行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的，应驳回复议申请，驳回复议申请属于决定维持原行政行为的情形。不符合受理条件的申请被受理，只是一种程序性错误，不反映复议机关决定维持原行政行为的格调，之所以为认定属于维持的原因是所认识的“该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件”，堵死了申请人通过复议途径救济的渠道。法释【2015】9号第六条的缀尾的真实意思是：不符合复议案件受理条件的，申请后决定不予受理的，属于决定维持原行政行为；决定受理后发现不符合复议案件受理条件的，不属于决定维持原行政行为。
       复议机关不予受理情形下，禁止将复议机关列为共同被告，极不经济。实际是一方面承认可以任选一方只解决一个行政行为的争议，迫使原告放弃另一个行政争议的追究，或者迫使其另起诉讼，不仅增加行政相对人的经济负责与精力支出，也给有限的司法资源带来了进一步挤压。另一方面，在另行提起的针对复议机关不履行受理的法定职责或者确认复议机关决定不予受理违法的行政纠纷的处理中，人民法院势必对原行政行为重复审理。不良后果是，容易造成不同合议庭审理，要么产生判决结果冲突的可能性，要么受制于对作出原行政行为的行政机关的判决结果的影响。也容易引发当事人的不满，及对司法机关滥用司法权力、司法资源的合理怀疑。就453号案件而言，取掉被告市公安局后，孙某次日即向同一法院提起了针对市公安局的诉讼。此时，尽管距离复议机关不予受理决定送达的10月21日，超出15天。但因原告有正当理由，人民法院只好受理。如果孙某不是11月17日提起诉讼，而是在12月17日才提起对市公安局的诉讼，孙某完全可以说：“我原先在15天内起诉市公安局的，是法院认为必须舍弃一个被告。我心有不甘，苦学了一个月法律，才晓得我还可以单独起诉盐城市公安局。”盐都县人民法院会裁定不予受理吗？不能，因为孙某有正当理由，而且有谈话笔录为证。有必要说明，孙某若不遵从舍弃一个被告及相应的诉求，法院将依行诉法解释第三条第（三）款裁定驳回起诉，因此，孙某不具有同意撤销对盐城市公安局提起的起诉，或者放弃对市公安局不作为追究的真实意思，其放弃市公安局作被告仅限于453号案件中的技术处理。
       法律条文在特定案情的当事人较真处，更有利于还原本义与真相。法释【2015】5号第十条规定：“人民法院对原行政行为作出判决的同时，应当对复议决定一并作出相应判决。……人民法院判决作出原行政行为的行政机关履行法定职责或者给付义务的，应当同时判决撤销复议决定。“本条所指的复议决定，是指行政复议程序作出的决定，而不宜片面地解读为行政复议程序中受理后作出的复议决定。就孙某案件来说，如果市公安局可以与城南新区公安分局列为共同被告，完全可以依据该条在确认城南新区公安分局不开具回执违法，判决其履行法定职责，并同时撤销市公安局的不予受理复议申请决定书。因此，列为共同被告，在案件审理及判决处理时并不存在法律上的障碍，而且有利于行政争议的迅捷处理。（作者：沈海龙）

                                                                                                               二O一六年十一月十九日

                                                                           

我比较低调

虽然很长，还是看完了。