水源地变更的纠纷

预测专家

十余年前，鄂尔多斯将新城水源地、供水工程与经营全部交予一家民企，然而却遗留了土地使用权的历史问题。随着新城扩大，水源地逐渐被撤销，埋藏于十年前一纸文件背后的问题终于浮上水面。

2016年5月6日，雍建国（化名）再次走上位于鄂尔多斯康巴什新区西北的乌兰木伦水库堤坝，驻足。由于持续干旱，皮鞋踩在干裂的土地上，荡起一层土。

这座水库，以及另一座考考什纳水库，曾归属鄂尔多斯汇通水务有限责任公司（以下简称汇通水务）管理，雍建国是其母公司大兴集团负责人。自康巴什建城之日起的数年时间里，这两座水库承担着城市建设与生活用水供给的任务。

然而，从2003年建城到如今，康巴什新区的规划面积扩大了近5倍，原先位于城郊的两大水源保护地，在城市扩张进程中逐渐被包围在城区内。饮用水源地保护也成为地方政府的重大施政事项，两大水库饮用水源保护地陆续被撤销。

而遗留下来的，是这两座水库的政企纠纷。这场延宕近十年的城市水源地变迁，见证了康巴什这座新城的发展，也折射出中国新城水务管理的困局。

“无效文件”？

“天天都去政府部门跑。见领导，递交材料，我相当于快把办公地点搬到市政府大楼了。”雍建国对南方周末记者感叹。因水源地纠纷，雍建国陷入一场长达八年的持久战。

内蒙古鄂尔多斯临近毛乌素沙漠，缺水。2003年6月，为解决原市政府所在地东胜城区水资源紧缺问题，市政府决定向南搬迁25公里，建设康巴什新区。

十余年间，荒漠中一座城市从零到有。康巴什新区几乎成了中国近年来新城大开发的典型代表。

距离康巴什中心城区最近的水库即是乌兰木伦和考考什纳两大水库。两者都是2002年内蒙古水利厅批复建设的。在两份相关文件上都写着，当地水土流失严重，“为改变当地环境，促进国民经济的可持续发展，减少入黄河泥沙量，兴建该水库工程是非常必要的”。

在2004年，康巴什新城基础设施开始全面建设，雍建国与鄂尔多斯市政府的合作也从此开始。

在这场新城建设“大跃进”中，新城供水工程采用了市场化的“大胆”方式运作。在雍建国提供的一份鄂尔多斯市水利局文件（鄂水发［2005］37号）中，康巴什新区供水问题由鄂尔多斯市广源水务有限公司负责解决，“供水工程中的部分水源、输水工程、水厂、输配水管网建设均由你公司组织采取市场化运作方式承建并运营”。资金由企业筹措解决。

文件中的广源水务，原是与大兴集团共同控股鄂尔多斯市汇通水利工程有限公司。而后大兴集团收购了广源水务，2007年汇通水利改名为汇通水务，后者成为大兴集团全资子公司。

文件中还提到，工程建成之后，城市供水采用当时还比较时髦的特许经营方式，企业自主经营，自负盈亏。“如不愿经营，供水工程资产经评估后，由市水利局整体回购”。

企业真金白银投入，打着是土地的生意经。

一份鄂尔多斯市政府文件（鄂政函［2005］402号）显示，康巴什新区供水由鄂尔多斯市汇通水利工程有限公司负责，相应的乌兰木伦、考考什纳水库等的土地使用权和产权属于该公司所有。

“乌兰木伦、考考什纳水库占地均为山川河流，属于国家所有，不允许办理《土地使用证》，其土地使用权以水库的所有权为准进行认定。土地使用证可不办理，以本批复为准。”盖有鄂尔多斯市政府公章的函件中这样表述。

“正是因为有了这块地，我们才决定进行投资，设想着在这块土地上开展生态观光旅游等产业，通过市场化的运作方式弥补供水基础设施建设及运营中的投入。”雍建国说。

无论是水源地保护还是土地使用权属，这份函件都充满争议。这也为日后的麻烦埋下祸根。

十年政企纠缠路就此展开。

“一个姑娘嫁给 两户人家”

2006年，鄂尔多斯市政府正式迁址康巴什新区。当地引以为傲的基础设施建设成绩，包括了总库容量为1.1亿立方米的乌兰木伦水库和考考什纳水库，两者已成功蓄水。

汇通水务负责的新城供水工程也于2005年完工。2007年4月，鄂尔多斯市政府还进一步明确了考考什纳水库的水资源保护范围。

然而一年之后，剧情逆转。鄂尔多斯市政府发函，将考考什纳水库由城市水源地调整为城市景观湖。雍建国称当时自己并不知情。

《鄂尔多斯市人民政府关于同意调整考考什纳水库用途的批复》（鄂府函2008年367号）提到的原因是：“上游水利工程的实施和气候干旱等因素影响，水库补水量不断减少，库容量明显下降，不具备大规模取水的条件和能力。”

汇通水务方面在2007年就感到了纠纷的苗头：一个位于水源地保护区范围之内的文化创意产业园。“2007年4月，文化创意产业园的建设方案获得相关部门通过，同年12月，一家名为大河置业的公司拿下这块土地。”雍建国从一位知情朋友口中得到信息。南方周末记者向当时负责的鄂尔多斯市东胜区国土资源局核实，大河置业于2007年12月拿下这块土地的事实，价格为1.79亿元。

发现有人在水源保护地施工后，汇通水务负责人曾与项目单位发生过冲突。“但是我们作为水源地的管理单位，没有执法权。”这名负责人说，“后来是开发区管委会出面协调，也没有阻止他们。”

“这就好比一个姑娘聘给两户人家。我是下了聘礼的，要么你得嫁过来，要么把聘礼退还我。”上述负责人说。

实际上，在与考考什纳调整功能之时，正是康巴什新城大规模建设推进之际。鄂尔多斯市委决定“举全市之力建设康巴什新区”。而伴随着房地产经济发展，原先位于市郊的两个水库，已被城市包围。

在鄂尔多斯市城市规划局规划科办公室，放大的2011年版《鄂尔多斯城市总体规划（2011-2030）中心城区用地规划图》张贴在墙上，这一版的建设用地规划已经包围了乌兰木伦、考考什纳两大水源地。

与此相对比的是该版本规划的《中心城区用地现状图》。截至示意图编制的2010年，考考什纳水源地周边已被各类用地包围，乌兰木伦水源地周边彼时则仍无建设用地。

而南方周末记者查阅2004年版的《城市总体规划图》，则可清晰看到两大水库与城区建设用地彼此分隔，互不侵犯。

对此，城市规划专家认为，编制城市总体规划时应该优先考虑已有的上级水利部门或人民政府划定的水源保护地，而非水源保护地服从于城市总体规划。

所谓的文化创意产业园也并无进展。2016年5月6日，南方周末记者在现场看到，成片奇形怪状的“创意”烂尾建筑矗立在原先的水源地中央。而水源地受到建筑施工的影响，保护区早已撤销。

两处水源地均撤销

考考什纳水源地撤销后，汇通水务依然在负责城区供水。据雍建国回忆，当时并无新的水源地投入使用，供给康巴什新区的生活用水，除了剩下的乌兰木伦水库外，还需要长期向周边伊金霍洛旗借水。“从伊金霍洛旗的水源地借水，每吨成本需要8块钱，而供水价格仅3块钱。成本提高直接导致了企业经营大量亏损。”

“由于康巴什新区具有重要政治意义，缺水时会优先保障康巴什的供水，甚至曾经从本来缺水的老城区东胜调过水。”雍建国说。

祸不单行。2011年，根据《鄂尔多斯市城市总体规划（2011-2030）》，乌兰木伦水库降为备用水源地，城市供水将以地下水和黄河水为主。同年，一项疑似在乌兰木伦水源地保护区内的鄂尔多斯文化产业园亦开始建设。

园区规划中描绘了一个美好蓝图。如果建成，将会是鄂尔多斯特色城市文化中心。

据上述汇通水务负责人对南方周末记者说，将上述园区控制性详细规划的用地坐标点与乌兰木伦水源保护地的坐标点进行重叠，发现有部分用地侵占了水源保护地。而事后实际施工中修建的道路，确有位于保护区内的部分。

“文化产业园的规划是要服从于城市总体规划的，文化产业园规划不可能侵占总体规划中划定的水源保护地。”鄂尔多斯市城市规划局规划科一位负责人向南方周末记者表示。该负责人向记者展示了2011年版的城市总体规划控制性详图，其中乌兰木伦水库用深绿色框清晰标示出来，与相邻文化产业园的建设用地并无冲突。

然而，上述负责人将鄂尔多斯城市总体规划详图标注的水源保护范围与此前划定的乌兰木伦水库保护范围进行比对，发现二者并不一致。

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历史遗留问题

乌兰木伦水源地的撤销也直接导致了汇通水务决定和地方政府摊牌。而从考考什纳水源地调整之后，雍建国持续向市政府领导反映情况。“和几任市长汇报了很多次，书面材料也递交了很多次，因为地方领导更替频繁，问题始终未得到彻底解决。”

在多方协调未果之后，汇通水务决定移交供水设施。“原因是从隔壁伊金霍洛旗借水，每调一吨都在亏损。这个账很容易算。”雍建国说。

2014年5月至7月，鄂尔多斯市政府多次召开办公会议，专门协商汇通水务整合重组的事宜。

“汇通水务承担康巴什新区城市供水任务以来，全力保障新区城市供水安全，为新区城市建设和发展做出积极贡献。”市政府会议纪要这样表述，“但在城市供水过程中，由于体制机制不健全等诸多因素，导致日常运营面临较大困难。决定收购整合该公司，以确保康巴什新区供水安全。”

目前难题主要是土地评估净值是否认可。争论的焦点即鄂尔多斯市政府于2005年关于“乌兰木伦、考考什纳水库的土地使用权和产权属”的文件。据知情人士透露，地方政府认为此文件无效，不承认汇通水务对两个水库的土地使用权和产权。

时隔十一年，领导已更换了多任。“前些年在城市快速建设过程中存在有历史遗留问题。历史遗留问题怎么解决？总不能一任留给下一任。”雍建国说。

而在政企纠纷之外，更重要的是一座城市的水源地管理问题。鄂尔多斯至少两处水源地被撤销，城市水源地该如何进一步理顺？关于水源保护地的管理，国土资源局、水务局、供水企业，究竟该由谁负责？南方周末记者联系上述三家单位，并未得到答案。

2010年修订的《饮用水水源保护区污染防治管理规定》认为：环境保护、水利、地质矿产、卫生、建设等部门应结合各自的职责，对饮用水水源保护区实施监督管理。

尽管水源保护地早已撤销，但乌兰木伦水库边上，绿色的“饮用水地表水源一级保护区”标识牌仍未被取走。2016年5月6日，雍建国走近标识牌，向看守水库的人士询问得知，截至目前仍发现有从水库中抽水。雍建国说，规划中以黄河水作为主要饮用水源，也仍未实现。

子墨

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