对权利义务没影响不阻却被诉行政行为不违法

龙庆王爷

        对权利义务没影响不阻却被诉行政行为不违法   


    2015年1月6日，王兆勤向北京市工商局邮寄《履责申请书》及相关材料。王兆勤要求市工商局依法查处美国汇嘉公司北京代表处在中国境内违法经营的行为，并将查处情况以书面形式向其告知。同时，王兆勤要求市工商局依法查处后责令美国汇嘉公司北京代表处将违法所得合同款（开户费）退还给王兆勤。同年1月8日，市工商局签收上述材料。市工商局经核查，王兆勤举报美国汇嘉公司北京代表处涉嫌违法行为与之前对该代表处立案调查行为基本相同，故将王兆勤的举报与前案并案处理。在前案调查基础上，市工商局于2015年1月13日再次对美国汇嘉公司北京代表处的驻在场所进行现场检查，经检查美国汇嘉公司北京代表处未在此处经营，查无下落。由于美国汇嘉公司北京代表处查无下落，现有证据亦不足以认定美国汇嘉公司北京代表处存在违法行为，市工商局于2015年1月13日作出销案处理决定，对王兆勤举报美国汇嘉公司北京代表处涉嫌违法经营一案予以销案。同日，市工商局通过录音电话与王兆勤联系，告知王兆勤该案已经立案，市工商局也已经进行了相关调查，但现有证据及调查结果无法证明存在违法行为，美国汇嘉公司北京代表处也已搬离驻在场所。王兆勤认为市工商局未对其投诉予以处理，向国家工商总局申请行政复议，国家工商总局于2015年6月12日作出工商复字（2015）161号行政复议决定（以下简称161号行政复议决定），决定予以维持。王兆勤不服，向北京市海淀区人民法院提起行政诉讼。（2015）海行初字第989号。   
    海淀区人民法院于2015年12月9日作出一审行政判决。判决中查明了本文第一段的全部事实，认为：“北京市工商局具有对王兆勤的举报进行相应处理的法定职责。根据《工商行政管理机关行政处罚程序规定》第十七条、第四十五条、第五十七条之规定，工商行政管理机关应当自收到举报之日起七个工作日内予以核查，并决定是否立案；……经调查认为违法事实不成立的，应当予以销案。本案中，市工商局收到王兆勤举报后，对该案进行立案调查，核查了王兆勤提交的相关材料，并对美国汇嘉公司北京代表处进行现场检查。经市工商局核查，美国汇嘉公司北京代表处查无下落，现有证据亦不足以认定美国汇嘉公司北京代表处存在违法行为。市工商局据此决定对该案予以销案，符合上述规定，并无不当。”   
    海淀区人民法院一审判决还认为：“根据《工商行政管理机关行政处罚程序规定》第五十八条规定，工商行政管理机关对举报所涉及的违法嫌疑人作出销案处理决定的，应当将处理结果告知举报人。本案中，市工商局作出销案处理决定后，通过电话告知王兆勤该案证据不足，无法证明存在违法行为。但市工商局在告知中，并未将该案的销案处理结果予以清晰表述。因此，市工商局履行的告知程序轻微违法，但鉴于上述轻微违法行为并未对王兆勤的权利产生实际影响。故，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项的规定，应当依法判决确认市工商局作出的销案处理决定违法，但不撤销该销案处理决定。同时，国家工商总局针对被诉销案处理决定作出的161号行政复议决定，亦应当判决确认违法。综上，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第十条第一款之规定，判决确认市工商局作出的销案决定及国家工商总局作出的161号行政复议决定违法。”   
    北京市工商行政管理局（以下简称市工商局）因销案决定及原审被告中华人民共和国国家工商行政管理总局（以下简称国家工商总局）作出的行政复议决定一案，不服北京市海淀区人民法院（2015）海行初字第989号行政判决，向北京市第一中级人民法院提起上诉。该院依法组成合议庭，审判长赵锋、代理审判员饶鹏飞、范术伟。并于2016年4月11日公开开庭审理了本案。上诉人市工商局的委托代理人王森、赵剑，原审被告国家工商总局的委托代理人饶哲到庭参加了诉讼。被上诉人王兆勤经合法传唤，无正当理由未到庭，该院依法进行缺席审理。   
    市工商局上诉称：1、上诉人作出的销案决定认定事实清楚、适用法律正确，原审法院对此也予以认可；2、工商机关告知举报人销案处理结果的行为，并不是作出销案决定的构成要件，未履行该程序，不会导致销案决定被撤销。《工商行政管理机关行政处罚程序规定》第五十八条规定，工商行政管理机关对投诉、举报、申诉所涉及的违法嫌疑人作出行政处罚、不予行政处罚、销案、移送其他机关等处理决定的，应当将处理结果告知被调查人和具名投诉人、申诉人、举报人。该条规定的作用仅是要求工商机关将案件处理决定告知举报人，让举报人知晓，告知行为不是销案决定的构成要件。本案中，上诉人已经通过电话方式将立案情况和处理结果告知上诉人，履行了告知义务。即便告知时存在表述不清之情形，也未对被上诉人的权利造成实质影响，更不会导致销案决定违法。综上，请求二审法院撤销原审判决，依法改判或发回重审。原审被告国家工商总局表示，其诉讼意见与市工商局一致。      
     北京市第一中级人民法院于二〇一六年五月十六日作出（2016）京01行终284号终审行政判决。载明：“本院认为，《工商行政管理机关行政处罚程序规定》第五十八条第一款规定，工商行政管理机关对投诉、举报、申诉所涉及的违法嫌疑人作出行政处罚、不予行政处罚、销案、移送其他机关等处理决定的，应当将处理结果告知被调查人和具名投诉人、申诉人、举报人。本案中，市工商局作出销案处理决定后，以电话方式告知王兆勤该案证据不足，无法证明存在违法行为，但未能明确告知销案的处理结果。鉴于告知程序并非销案决定的生效要件，该告知程序问题并未对王兆勤的权利产生实际影响，原审法院将其认定为轻微程序违法并无不当。此外，对于本案的实体问题，本院经审查，同意原审法院的认定意见。□综上，原审法院判决确认市工商局作出的销案决定及国家工商总局作出的161号行政复议决定违法正确，本院应予维持。上诉人市工商局提出的要求撤销原审判决等上诉主张缺乏事实及法律依据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。”
      不难看出，即使法院查明未履行告知程序不合法，及不成为未告知的决定的生效要件，认定未对举报人权利产生实际影响，也不能据此推论举报查处机关在告知行为作出前作出的销案决定不违法。终审法院一方面认定“市工商局据此决定对该案予以销案，符合上述规定，并无不当”，一方面以未能明确告知销案的处理结果，同意原审法院的“确认市工商局作出的销案决定违法”，两者似乎矛盾，实际并不冲突，即作出的销案决定合法属于实体问题，作出的销案决定未依法履行告知义务，属于程序问题。销案决定依法作出后未履行告知义务，所作出的销案决定依然违法。这种思维联结信息公开案件就能豁然开朗，行政机关在法定期限内作出了信息公开答复，但未在法定期限内向申请人送达时，人民法院不会以未履行送达义务不构成依法作出的信息公开答复的生效要件，而认为作出的信息公开答复不违法。
    上述案例同时表明——该告知程序问题并未对王兆勤的权利产生实际影响，原审法院将其认定为轻微程序违法并无不当。即不能以告知程序问题未对举报人的权利义务产生实际影响，以举报人诉讼主体不符，驳回原告起诉的起诉或上诉。（作者：沈海龙）
                                                            二O一八年元月九日